[摘要] 房屋征收（拆迁）是一项政策性、群众性极强的工作，涉及到群众切身利益，关系到社会稳定大局，直接影响到城市建设推进进程。
房屋征收（拆迁）是一项政策性、群众性极强的工作，涉及到群众切身利益，关系到社会稳定大局，直接影响到城市建设推进进程。如何正确把握国家、省、市国有土地上房屋征收（拆迁）补偿相关法律法规和政策，妥善处理征收（拆迁）补偿中的矛盾和纠纷，顺利推动我市公共利益项目国有土地上房屋征收工作开展，下面，我就以下几个方面问题跟各位领导和专家进行探讨和学习。
一、国有土地上房屋征收（拆迁）的历史沿革
从计划经济到市场经济，先后发布了三个条例。
我国的城市房屋拆迁始于20世纪50年代。在当时的计划经济体制下，城市房屋拆迁主要靠计划和行政命令，由于经济发展刚刚起步，城市土地资源不是十分紧缺，没有大规模的旧城改造，拆迁量也较小,通常是一纸通知，自行制定一个方案就开展拆迁，也没有多大阻力和矛盾。到了20世纪90年代，我国进入大规模城镇化和旧城改造时期，城市房屋也经历着以公有房屋为主的所有权结构向以私有房屋为主转轨的住房制度改革，随着城市建设的发展和住房制度改革的推进，房屋拆迁领域遇到的问题越来越多，拆迁纠纷与日俱增。在此背景下，1991年3月22日，国务院制定并公布了我国部城市房屋拆迁管理的行政法规，即国务院78号令《城市房屋拆迁管理条例》。该《条例》对规范房屋拆迁行为，维护拆迁当事人的合法权益，保障城市建设的顺利进行发挥了积极的作用。随着市场经济的发展和城市化建设的推进，政府统一拆迁面临着如何解决资金严重短缺与不断增长的危房改造和现代化城市建设需求之间的矛盾问题。为此，政府危房改造中开始重视房地产开发商的作用，“政府出政策，开发商出资金”的城市危房改造模式逐渐形成。从1998年7月1日起，我国实行住宅商品化，标志着我国正式告别运行了几十年的实物型福利分房制度，商业性房地产开发成为城市建设的主导。拆迁纠纷从最初的被拆迁户家庭成员内部分配问题逐渐演变为被拆迁户与开发商、被拆迁户与政府的矛盾。1991年公布的国务院78号令《城市房屋拆迁管理条例》中的一些规定已明显不能适应新的形势和需要。2001年国务院对《条例》进行了修改、完善，公布了修订后的国务院第305号令《城市房屋拆迁管理条例》。但由于拆迁人的多样化，且土地资源的稀缺，特别是个别开发商作为拆迁人追求利益化，在拆迁过程中往往采取各种强迫手段，有些甚至是非法的手段强迫被拆迁人搬迁。有的采取大包干的形式拆迁，出现拆迁中间机构为追求利益，故意压价补偿，进而激发多种矛盾，被拆迁户自焚、跳楼等恶性事件不断发生，引起社会动荡。其弊端显然到了不得不修改的程度。
同时2004年修正后的《宪法》第十三条第三款规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。2007年3月16日，国家公布的《物权法》第四十二条款规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。2007年8月30日，国家公布修正后的《城市房地产管理法》第六条规定，为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件，并明确具体办法由国务院规定。在此背景下，2011年1月21日，经过多次修改、讨论并两次面向全社会公众征求意见，国务院第590号令《国有土地上房屋征收与补偿条例》正式颁布施行。
二、征收与拆迁的区别
征收条例与之前的城市房屋拆迁管理条例相比，主要存在以下几个不同之处：
一是主体不同。拆迁管理条例规定拆迁人是“取得房屋拆迁许可证的单位”，可以是政府部门，如修桥修路，土地储备等，也可以是房地产开发企业，只要依法到房屋拆迁管理部门办理了《房屋拆迁许可证》，就是当然的拆迁人。而征收的主体只能是市、县级人民政府，这样规定的原因是由于征收条例是根据《宪法》、《物权法》、《城市房地产管理法》等规定制定，只有公益项目才能实施征收，故当然征收的主体也只能是市、县级人民政府。由于实施的主体不同，承担责任的主体也不相同，房屋征收的责任承担主体就是市、县级人民政府，具体来说就是征收部门和实施单位的工作人员，这既是一种对被征收人的保障措施，也更明确了征收从业人员的职责更重。征收主体设置为政府，同时征收条例还规定各地要成立不以盈利为目的的实施单位，原来市场化的拆迁公司被摒弃在局外。其立法原意就是力求避免各利益相关方与被征收人争夺利益。但现在看来只要地方政府依靠土地财政的问题不解决，暂时很难做到。
二是程序不同。原拆迁管理条例规定只要依法取得拆迁许可证即可实施拆迁，而征收条例规定征收必须经过社会稳定风险评估，补偿方案公示征求意见等多个程序，极大的赋予了被征收人知情权、参与权、选择权及决策权，有更多机会表达诉求，发表意见。这样规定的原因是力求将纠纷在征收启动之前得到充分沟通和化解，但在实际工作中，也拉长了征收工作的时间，增大了财务成本。
三是操作方法不同。一是评估机构的选定办法不同，原房屋拆迁的评估机构由拆迁人指定，而房屋征收的评估机构由被征收人选定，被征收人权限更大；二是征收条例明确规定了补偿方案须公开征求被征收人意见，且时间不得少于30日，而原拆迁补偿方案不需征求被拆迁人意见；三是征收条例明确了先补偿后搬迁的原则，分户补偿情况应向被征收人公布，体现公开、公平、公正的原则。而拆迁条例对此没有作明确规定；四是强制执行的途径不同，原房屋拆迁可以实行司法强制和行政强制两种途径，而现在的征收主体是政府，所以只能是司法强制，即申请人民法院强制执行。通常讲的新条例取消了强拆就是只取消了行政强拆。
从主体、程序和操作方法比较两个条例的不同，可以发现征收条例的相关规定，更大程度的保护被征收群众的合法权益，增大了征收工作的透明度，群众参与积极性得到了极大提高；与此同时，由于多年实行市场经济，群众的价值观已发生改变，对在征收中要求利益化的欲望十分强烈，这种欲望有时是对既得利益的要求（如擅自改门面），有时是相互攀比要求高额补偿，但这些又都与现行政策法规相冲突，因此征收工作的难度也越来越大。如补偿方案征求意见本应是对方案中不符合《条例》的内容提出意见和建议，往往变成了与被征收人无休止的讨价还价过程，拉长了征收工作时间，造成了行政、财务成本的上升和浪费。据了解，征收条例颁布二年多来我市含各县（市）区启动的几十个征收项目90%以上没有全面完成，进展缓慢，难度相当大。就全省而言，除个别城市如长沙、青岛、上海等地外，大多和我市类同。这是新条例颁布后的新问题、新动向，需要我们熟悉和掌握相关法律法规和政策规定，要更有智慧、更有耐心做好相关解释工作。
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